审计的“审计”——全国人大代表的职业化

由国家审计署审计长李金华每年向全国人大常委会提交的有关中央预算与财政收支的审计报告，因其矛头直指中央一些强势部门的资金违规使用，而被一些学者称之为“前所未有的审计报告”、“一股强劲的反腐风暴”、“反腐败进程的一个重大信号”、“政府决心廉政的重要举措”。众多专家学者也指出，审计报告暴露出现行财政体制的三大弱点，即预算不规范，支出不透明，投资欠科学。从总体看，预算编制权限过于分散，很多部门作为预算编制单位权力很大，弹性很大。而具体到部门内部，预算决定权又高度集中于少数领导手中，在很多情况下就是“一把手”说了算，下级工作人员也编制了预算，但是会不会改动，往往就是领导一句话的事。虽有预算法等相关法律，但在很多地方形同虚设。一些政府部门领导并不认真执行预算。预算应该经相应的人大机关批准，但大部分地方这项工作常常被忽视，少数地方调整预算虽经人大批准也流于形式。有学者提出对策：必须确立民主理财、依法理财的理念，要形成“铁预算”，现在每年春天财政部门代表政府向各级人大所作的预算报告大多过于笼统。必须在预算执行过程中引入监督制约机制，其中包括财政监督，人大监督和公众监督。政府职能必须规范，政府首先要搞清自己该干什么，不该干什么。笔者以为，目前提出的众多对策流于虚化，设计了理想的彼岸，但没有给出由现实此岸通往理想彼岸的途径，也就是说没有找到问题的关键点、受力点，没有找到撬动问题的杠杆，没有抓住关键的决定成败的细节。笔者认为：廉政勤政的关键细节就是全国人大代表的职业化。下面具体说明。

　　依据我国宪法，全国人民代表大会是最高国家权力机关，行使国家立法权。它可以修改宪法，监督宪法的实施，选举国家主席、副主席，根据国家主席的提名决定国务院总理的人选，选举最高人民法院院长、最高人民检察院检察长，审查和批准国家预算和国家预算执行情况的报告。全国人大闭会期间由其常设的全国人大常委会行使相应的权力。同时全国人大代表受原选举单位的监督，原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的全国人大代表。由此可见这样一个制衡的链条：公民决定并监督全国人大代表，全国人大代表及常务委员决定并监督所有国家机关。目前的审计机关作为国务院的下属机构，它并不是由全国人大授权对其他国家机关进行审计监督，而是由国务院授权工作。这种审计监督是国家行政机关内部的监督，因而其监督的压力、监督的力度必然是有限的。最高权力的监督只能是来自于最高权力机关，即全国人大代表的监督。因此，是否把审计机关由国务院所属改为全国人大或其常委会所属并不重要，是否增加其编制也并不重要，重要的是全国人大代表要行使最高的监督权。有了全国人大代表所施加的压力，审计机关（或国务院）就必然地必须加大审计力度，这种加大力度是没有止境的。目前曝光的审计案例虽然已经很具有震撼力，但我们无法知道它是否是冰山一角？也就是说，审计机关的成绩不能简单地以其审计出的案件多少来评价。如果实际上有100个问题，它审计出了30个问题，或者如果实际上有1000个问题，它审计出100个问题，我们能说后一种情况令人振奋吗？因此，问题的关键恰恰是对审计的“审计”，而这一任务自然地必须由全国人大代表担当。
　　
　　那么现在的全国人大（代表）是否能完成好这一监督任务呢？
笔者以为难以做到，关键的原因是全国人大代表至今没有实现职业化，目前的这种兼职使得全国人大代表没有时间、没有空间、没有动力、没有压力去从事监督工作，除了每年一次的10天左右的全国会议多少有点监督功能，在绝大部分时间，全国人大代表基本上处于有其名、无其实的“冬眠”状态。

如果全国人大代表实现了职业化，并配备必要的办公条件，则必然提高监督的效能、效果。这种职业化至少可带来这样几个好处：
首先是解决了人大代表的为谁说话、为谁做事问题。兼职的人大代表，由于屁股指挥脑袋，如果是企业家，往往为本企业说话；如果是教师，往往为本学校说话，如此等等。一旦人大代表职业化，则他只能为选民说话，有充分的时间为社会说话。
其次是，职业化意味着社会分工，人大代表职业化就是专业化，专业化就是分工，分工就必然提高劳动效率。人大代表就有时间、有实践增强自己作为人大代表的代表能力，就可以使监督由虚到实。
再次是，伴随着全国人大代表的职业化必然要求减少全国人大代表的数量。
目前我国全国人大代表有近3000人（法律规定不超过3000人），这可能是世界之最。过多的人大代表引发极高的开会成本，不利于充分的讨论问题，不利于高效率、高效能地行使监督权。如果把全国人大代表减少到500至1000人，则会大大提高会议效果。
　　
　　实现职业化之后，减少全国人大代表数量是可行的。
比如，目前全国人大代表中至少1/3是各级政府的领导干部，这部分人当选人大代表原本就是不合适的。因为他们是执法者，人大是立法者，让执法者同时兼任立法者权力就失去了制衡，运动员与裁判员不分。而且，这些领导干部每年到北京参加半个月左右的人大会议，极大影响了本职工作。
又比如，人数最多的军队人大代表近300人，其中大多数是将军，让如此之多的将军（几乎军队各大单位主官都是）在公开的时间、公开的地点聚会在一起，这难道不是犯了兵家之大忌吗？军队就是军队，不应介入立法，不应自己监督自己，更不应长时间大规模地公开脱离军事基地。总之，认真研究，全国人大代表是可以少而精的。

　　由此可以类推，不仅全国人大代表要职业化，省、市、县三级人大代表均应职业化。
至于乡镇，因其选民数不多，一般在5万人以下，该级人大代表是否职业化可以由乡镇自主决定。笔者深信，只要实现了人大代表职业化，必然会促使包括审计在内的各种监督最优化，使事后监督逐步转向事前监督，以至于不必有什么“审计风暴”，因为，问题已解决在未然、小然之中！这难道不是最优吗？